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[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金的積分項(xiàng)目“積極穩(wěn)妥地實(shí)施政府部門職能機(jī)制整合和大部門制研究”( 14azz009 )。

[作者介紹]宋世明，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教育研究部副主任、教授。

[摘要]年以深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步系統(tǒng)化黨對(duì)全體工作人員的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為價(jià)值定位，以建立中國(guó)特色的現(xiàn)代化國(guó)家管理體系為目標(biāo)，統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，從而提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府管理能力、人民軍戰(zhàn)斗力、群組織和社會(huì) 以中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家管理體系和管理能力為分解框架，結(jié)合“一個(gè)決策兩個(gè)方案”，具體分解黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府管理體系、武裝力量體系、集團(tuán)工作人員體系的改革邏輯。

[關(guān)鍵詞]黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革國(guó)家管理體系和管理能力的現(xiàn)代化

[中圖分類編號(hào)] d63

文獻(xiàn)識(shí)別碼a

年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化的深刻變革，“是系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革，觸及力度規(guī)模大、范圍廣、效益空前深刻”。 [1]本文是否要結(jié)合“一個(gè)決定兩個(gè)方案”①？ 具體分析這次改革是如何推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化的。

一、如何理解中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家的管理體系和管理能力

治理是基礎(chǔ)，治理能力是體現(xiàn)。 “體系建設(shè)”自然成為年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革最重要的主題詞。

(一)如何理解國(guó)家管理體系、管理能力的中國(guó)特色

一是國(guó)家治理體系的靈魂有中國(guó)特色。 中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家管理體系的核心和舵手，國(guó)家管理能力首先體現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。 “在國(guó)家管理體系中的大關(guān)頭，黨中央是鎮(zhèn)中軍的“帥”，車馬炮各顯所長(zhǎng)，一局大局分明?！?[2]中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的最大壓艙石，是我們克服一切困難和危險(xiǎn)的最可靠的法寶，是團(tuán)結(jié)一個(gè)積極因素共同治療的最強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。

二是國(guó)家治理體系的基本單元具有中國(guó)特色。 是系統(tǒng)。 系統(tǒng)論的創(chuàng)始人貝塔·蘭菲認(rèn)為，系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、相互作用的各要素的綜合體。 黨政軍群機(jī)構(gòu)是中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家管理體系最基本的單元。 具體來說，中國(guó)共產(chǎn)黨、民主黨派、國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民政協(xié)、武裝力量、集體組織、社會(huì)組織、黨政群所屬事業(yè)單位等，是國(guó)家管理系統(tǒng)最基本的單位。 盡快提高國(guó)家管理體系基本單元的工作能力，國(guó)家管理體系才能形成整體效果，取得整體效果。

三是國(guó)家制度有中國(guó)特色。 “國(guó)家管理體系和管理能力是國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。 國(guó)家管理體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系……國(guó)家管理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”。 [3]只有國(guó)家制度才能把國(guó)家系統(tǒng)的基本單位有機(jī)地集合成一個(gè)協(xié)同效率的整體。 我國(guó)是勞動(dòng)者積極領(lǐng)導(dǎo)、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國(guó)家的社會(huì)主義制度是中國(guó)的根本制度，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。 人大制度多次是黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人民治國(guó)、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，所有這些國(guó)家制度都具有鮮明的中國(guó)特色。 在有中國(guó)特色的國(guó)家制度下，當(dāng)代中國(guó)政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督都具有鮮明的特色。 中共中央政治局及其常委會(huì)是現(xiàn)代政府的最高政治領(lǐng)導(dǎo)中樞和決策機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代中國(guó)的核心決策者黨在各級(jí)政府中掌握著最高決定權(quán)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 由于“中國(guó)共產(chǎn)黨組織和以國(guó)務(wù)院為首的人民政府都具有政策執(zhí)行的功能”，“形成了黨的雙軌行政結(jié)構(gòu)——結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)”。 [4]“在黨和國(guó)家的各項(xiàng)制度中，黨內(nèi)監(jiān)督排在第一位，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，所有其他監(jiān)督必然失效。 ”。 [5]與此相對(duì)應(yīng)，年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案作出了各自具有的放矢的制度安排。 在決策層面，優(yōu)化中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)制及其決策輔助功能，健全黨中央決策中樞對(duì)重大業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。 在執(zhí)行層面上，通過統(tǒng)一黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順黨政職責(zé)關(guān)系，處理政務(wù)管理職能行業(yè)中的榻榻米床架屋問題。 在監(jiān)督層面，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)共同辦案，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩個(gè)職能，落實(shí)一組工作人員機(jī)構(gòu)、兩個(gè)單位名稱。

(二)如何理解中國(guó)國(guó)家的管理體系、管理能力的現(xiàn)代化

國(guó)家管理體系是管理國(guó)家主體和國(guó)家制度體系的綜合。 中國(guó)國(guó)家管理體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的機(jī)構(gòu)職能體系和制度體系。 國(guó)家管理現(xiàn)代化的主要任務(wù)是建立系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的機(jī)構(gòu)和功能體系。 體系完善是機(jī)構(gòu)健全、功能配套、機(jī)構(gòu)完善的科學(xué)規(guī)范合理、程序嚴(yán)密、法周嚴(yán)格的高效運(yùn)用是協(xié)調(diào)運(yùn)行、平穩(wěn)運(yùn)行、強(qiáng)力監(jiān)控。 為此，必須推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)職能優(yōu)化的協(xié)同效率化。 優(yōu)化是科學(xué)合理、權(quán)利與責(zé)任一致的協(xié)同是指統(tǒng)有分、有主有次。 就是要高效工作，流動(dòng)順暢。 然后，建立公平正義、系統(tǒng)完善、高效的國(guó)家制度體系。 制度是國(guó)家的良心，規(guī)則是集體的智慧，國(guó)家制度當(dāng)然需要體現(xiàn)公平正義的善治良法，這種情況下的體系完善，就是制度健全、緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)。 效率是指制度體現(xiàn)利益相關(guān)者的最大公約數(shù)，天生具有高執(zhí)行力的基因容易落地生根，開花結(jié)果。

國(guó)家管理能力是運(yùn)用國(guó)家制度、特定管理方法管理和管理各方面事務(wù)的能力，包括改革快速發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交保衛(wèi)、治黨治國(guó)治軍各方面。 國(guó)家管理能力的現(xiàn)代化首先表現(xiàn)為國(guó)家管理的科學(xué)化、民主化、法治化、績(jī)效化。 科學(xué)化遵循治國(guó)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)“治大國(guó)若烹小鮮”。 民主化是國(guó)家的一切權(quán)力來自人民，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。 法治化是黨的領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行依法治國(guó)基本方略，把國(guó)家權(quán)力運(yùn)行納入法治化軌道，而不是把法治化納入國(guó)家權(quán)力運(yùn)行軌道。 績(jī)效化是以人民為中心，國(guó)家的一切活動(dòng)都是取得有利于人民的結(jié)果，提高國(guó)家的管理效能，提高公共價(jià)值。

(3)如何理解中國(guó)的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的結(jié)構(gòu)

國(guó)家管理系統(tǒng)縱向分為三個(gè)層次。 各級(jí)機(jī)構(gòu)形成的機(jī)構(gòu)體系是國(guó)家管理體系的第一個(gè)層次。 機(jī)構(gòu)是職能的載體，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能體系構(gòu)成國(guó)家管理體系的第二個(gè)層面。 各類機(jī)構(gòu)在履行職能過程中相互作用形成的權(quán)力體系，構(gòu)成國(guó)家治理體系的第三個(gè)層面。

一個(gè)層面，統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，形成組織結(jié)構(gòu)科學(xué)、整體功能優(yōu)化的黨政軍群事業(yè)單位機(jī)構(gòu)新格局。 各級(jí)黨政機(jī)關(guān)是有機(jī)的整體。 關(guān)鍵是要完善黨政機(jī)構(gòu)安排，深化人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)改革，深化集體組織改革，推進(jìn)社會(huì)組織改革，加快事業(yè)單位改革，深化跨境改革，構(gòu)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化管理體系組織結(jié)構(gòu)。

第二個(gè)層面，統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，形成系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行效率高的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)功能體系。 重要的是統(tǒng)一部署相近的職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國(guó)家機(jī)關(guān)、集團(tuán)組織、事業(yè)單位之間的職責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)揮各類機(jī)構(gòu)的職能作用。

從第三個(gè)層面看，核心是統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，使黨在國(guó)家管理體系中的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度化。 黨加強(qiáng)對(duì)各行業(yè)各方面工作人員的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全面覆蓋，黨的領(lǐng)導(dǎo)更加強(qiáng)大，在黨政軍民學(xué)、東西南北中黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)。

中國(guó)的國(guó)家管理系統(tǒng)在橫截面上至少包括四個(gè)子系統(tǒng)。 例如領(lǐng)導(dǎo)體系、政府管理體系、武裝力量體系、集團(tuán)員工體系等，這些子體系本身就是相對(duì)獨(dú)立的力量體系，各自相對(duì)獨(dú)立的組成部分只有相互協(xié)調(diào)，才能最大限度地發(fā)揮綜合體系的合力。 統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，不僅要明確各子系統(tǒng)的力量，還必須使各子系統(tǒng)相互利益、相互配合。 只有提高政府執(zhí)行力，激發(fā)集團(tuán)組織和社會(huì)組織活力，增強(qiáng)人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，實(shí)現(xiàn)共振共振，才能全面提高國(guó)家的管理能力和管理水平。

二、總攬全局，調(diào)整各方面領(lǐng)導(dǎo)體系，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。 黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要遵循的主要大體是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)體系是指為確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、領(lǐng)導(dǎo)方法等系列制度安排。 增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，就是要完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方法和執(zhí)政方法，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高方向，求大局，定政策，促進(jìn)改革的能力和定力，增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、思想領(lǐng)導(dǎo)能力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力 6

為了總攬全局，調(diào)整各方面的領(lǐng)導(dǎo)體系，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案”分別在決策、落實(shí)、監(jiān)督三個(gè)層面進(jìn)行了重大的制度安排。

(一)決策層面:建立黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)黨對(duì)重大職工的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；

中樞決策的核心化和中樞決策輔助機(jī)構(gòu)的體系化，已經(jīng)成為世界各國(guó)國(guó)家管理現(xiàn)代化的迅速發(fā)展趨勢(shì)。 黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)決定在中央政治局及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展事業(yè)，負(fù)責(zé)重大事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體推進(jìn)。

加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先加強(qiáng)黨對(duì)關(guān)系到黨和整個(gè)國(guó)家事業(yè)的重大職工的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 所謂“重大實(shí)務(wù)”，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》列舉了16個(gè)方面。 分別是深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)。 其中建立和優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是黨加強(qiáng)重大職工領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要措施 新設(shè)立中央全面法治國(guó)委員會(huì)，辦公室設(shè)在司法部，加強(qiáng)黨中央對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的指導(dǎo)。 新設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，辦公室設(shè)在審計(jì)局，加強(qiáng)黨中央審計(jì)工作的指導(dǎo)。 新成立中央教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，秘書小組設(shè)在教育部，加強(qiáng)黨中央對(duì)教育事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和新聞化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作委員會(huì)改為委員會(huì)。 至此，中央決定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如下圖所示，共有10個(gè)。

(二)執(zhí)行層面:統(tǒng)一設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮黨中央職能部門統(tǒng)一的歸口協(xié)調(diào)管理職能；

重復(fù)的幾個(gè)事項(xiàng)大致由一個(gè)部門統(tǒng)一，一個(gè)事件大致由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。 為了統(tǒng)一本行業(yè)本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》采取三種方法。

是合并設(shè)立。 加強(qiáng)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)，組成中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)委員會(huì)(作為黨中央的派出機(jī)構(gòu))。 為了全面加強(qiáng)對(duì)黨的干部培訓(xùn)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院的職責(zé)，組建新的中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)。 設(shè)立中央黨史和文獻(xiàn)研究院(作為中央直屬事業(yè)單位)。 加強(qiáng)黨對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地調(diào)整干部、機(jī)構(gòu)的編制資源，將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作人員。 為了加強(qiáng)黨對(duì)信息輿論工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，將原國(guó)家信息出版廣電總局的信息出版管理職責(zé)分為中央宣傳部，中央宣傳部統(tǒng)一管理信息出版工作，原國(guó)家信息出版廣電總局的電影管理職責(zé)分為中央宣傳部，中央宣傳部統(tǒng)一管理電影工作，新 為了加強(qiáng)黨對(duì)宗教事業(yè)、海外統(tǒng)戰(zhàn)事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教事業(yè)、僑務(wù)事業(yè)。

二是歸口統(tǒng)一管理。 為了加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制和機(jī)構(gòu)改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更好地統(tǒng)一干部、機(jī)構(gòu)編制資源，調(diào)整優(yōu)化中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制，由中央組織部管理中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室。

第三，異口同聲的指導(dǎo)。 加強(qiáng)黨對(duì)民族事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把民族事業(yè)放在統(tǒng)一的戰(zhàn)爭(zhēng)事業(yè)大局下統(tǒng)一部署，中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院組成部門國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)。

(三)監(jiān)督水平:推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系

深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，推進(jìn)紀(jì)委工作雙重領(lǐng)導(dǎo)具體化、程序化、制度化，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。 深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，在該黨紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。

黨中央機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。 加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作人員的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公務(wù)員的全面覆蓋，整合監(jiān)察部、國(guó)家反腐局的職責(zé)、最高人民檢察院的貪污賄賂罪、失職及職務(wù)犯罪預(yù)防等反腐敗相關(guān)職責(zé)，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì) “這是事關(guān)全局的重大政治體制改革，具有鮮明的中國(guó)特色。 ”。 [7]黨內(nèi)監(jiān)督是我國(guó)各種監(jiān)督制度中起決定作用的監(jiān)督形式，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是中國(guó)特色的國(guó)家反腐機(jī)構(gòu)，是通過自我凈化、自我革命加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力的比較有效的方法。

值得注意的是，上述決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)層面的制度安排，不是通過“歸口指導(dǎo)”政府各部門，而是通過黨對(duì)重大員工的指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)黨的“全面指導(dǎo)”。 不是“全局包容、替代各方面”，而是完全包容全局，協(xié)調(diào)各方面的科學(xué)指導(dǎo)和決策體制。 用黨的組織機(jī)構(gòu)的職能覆蓋國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能，而不是理順黨政府的職責(zé)關(guān)系。

首先，不是“歸口指導(dǎo)”，而是“全面指導(dǎo)”。 “歸口指導(dǎo)”是“探照燈式”的線性指導(dǎo)者。 全面領(lǐng)導(dǎo)是“陽(yáng)光普照式”的全面領(lǐng)導(dǎo)。 成立于1958年，完整的中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬于中央中樞決策輔助機(jī)構(gòu)及實(shí)施推進(jìn)機(jī)構(gòu)，與1958年在中央設(shè)立5個(gè)集團(tuán)管理對(duì)口管理政府部門有根本區(qū)別。 與當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的分散主義相比，1958年6月10日中共中央發(fā)布了《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》。 “大政方針是政治局，具體安排在書記處，只有一個(gè)政治設(shè)計(jì)院，沒有兩個(gè)政治設(shè)計(jì)院，大政方針和具體安排全部一元化，黨政不分。 決定了具體的執(zhí)行和細(xì)節(jié)屬于政府機(jī)關(guān)及其黨組。 ”。 黨中央成立了五個(gè)小組領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府工作人員，在省市地方黨委內(nèi)部分別設(shè)立了政法書記、工業(yè)書記、農(nóng)業(yè)書記等專職書記，分管相應(yīng)的政府各口。 [8]1958年9月19日中央又作出了《關(guān)于設(shè)立中央基本建設(shè)委員會(huì)、計(jì)劃委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的決定》。

其次，不是“包容、替代”，而是“包容、協(xié)調(diào)”。 1958年6月以后到1967年成立了革命委員會(huì)，“行政權(quán)實(shí)際掌握在各級(jí)黨委手中，政府部門只是黨委的辦事機(jī)構(gòu)”。 [9]1967年3月10日至1979年7月1日，革命委員會(huì)實(shí)際上取代了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，黨、人大、政府、司法和集團(tuán)的全部職能并入革命委員會(huì)，政府又成為革命委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。 [10]1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中對(duì)比提出了這種黨和政府職能不分的情況，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)時(shí)間性”，[11]則是“從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府”。 1982年《憲法》關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的規(guī)定體現(xiàn)了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的核心思想。 習(xí)主席在《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決策稿和方案稿的證明》中進(jìn)一步指出，“在我國(guó)政治生活中，黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)和監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位履行職能，開展工作?！?[12]從制度安排入手，著力發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大的體制特征，統(tǒng)一設(shè)置黨和國(guó)家各機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的作用。

其三，不以黨的組織機(jī)構(gòu)的功能覆蓋國(guó)家機(jī)構(gòu)的功能，而是理順黨政府的職責(zé)關(guān)系。 黨的政府關(guān)系是中國(guó)最基本的政治關(guān)系。 [13]年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革沒有回避黨和政府關(guān)系這一重大議題，通過統(tǒng)一黨和政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，理順黨和政府的職責(zé)關(guān)系。 以處理黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、疊床架屋突出問題為著力點(diǎn)，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同效率為著力點(diǎn)，在政務(wù)管理職能行業(yè)黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)和職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)一設(shè)置，執(zhí)行合并設(shè)立或聯(lián)署事務(wù)。 在政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能行業(yè)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的設(shè)置方法很少。 從而在處理政務(wù)管理職能行業(yè)機(jī)構(gòu)中的重復(fù)、職能重疊、事業(yè)重疊問題的同時(shí)，不再以黨的組織機(jī)構(gòu)職能覆蓋國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能。 黨的領(lǐng)導(dǎo)可以說是全面覆蓋的，但黨的職能部門對(duì)政府的職能部門并不全面覆蓋①？ ； 歸口管理只是特定的口徑而不是全口徑的歸口管理，使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的功能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)同，運(yùn)行更加高效。

三、形成職責(zé)確定、依法行政的政府管理體系，提高政府執(zhí)行力

讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用優(yōu)先于更好地發(fā)揮政府作用，這是新時(shí)期中國(guó)行政體制改革的價(jià)值定位。 加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，為“五位一體”提供體制保障，是新時(shí)期中國(guó)行政體制改革的目的定位。 到2009年建立比較完整的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制推進(jìn)政府管理體系和政府管理能力的現(xiàn)代化是新時(shí)期中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)定位

新時(shí)期中國(guó)行政體制改革的基本途徑是，以保障“五位一體”為立足點(diǎn)，結(jié)合新時(shí)期的條件和實(shí)踐要求，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，建立職責(zé)確定、依法行政的政府管理體系，增強(qiáng)政府公共的說服力和執(zhí)行力

年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，“破”而“立”。

(一)年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中的“破”

經(jīng)過1982年——年的七輪行政體制改革，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的政府職能向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能的重大轉(zhuǎn)變。 但是，仍然存在政府職能轉(zhuǎn)變不完全的問題。

與政府職能轉(zhuǎn)變不徹底的問題相比，繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。 首先，深入推進(jìn)簡(jiǎn)單政治放權(quán)，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制。 其次，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。 再次，不僅要優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，還要健全公共服務(wù)體系制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便利化，推進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一。

比較政府職責(zé)配置問題，有的放矢推進(jìn)要點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化與調(diào)整。

角色配置問題可以按從大到小的順序分為五個(gè)層次。 一個(gè)是作用空白色，即作用不足。 二是職責(zé)無力，即職責(zé)不充分。 第三，角色分散(或碎片)，即相同性質(zhì)的角色被安排在多個(gè)部門。 四是職責(zé)交叉，不同部門職責(zé)交叉。 第五，兩個(gè)以上部門的責(zé)任幾乎完全重復(fù)。 年深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的24項(xiàng)措施分別對(duì)應(yīng)的問題如表1所示。

(二)年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“立”

要“立”五位一體”建設(shè)的政府管理體系，“立”現(xiàn)代政府管理方法。 縱觀24年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，基本確立了綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、績(jī)效治理4種現(xiàn)代政府治理方法。 據(jù)此，一個(gè)各部門的職責(zé)得以確定，相互協(xié)調(diào)的整體政府將優(yōu)先形成。 作為整體政府，而不是零碎的政府，可以更好地與社會(huì)合作。

表2以支持保障“五位一體”為軸線布局政府管理體系

四、形成中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，增強(qiáng)人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力

加強(qiáng)武裝力量體系，增強(qiáng)人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，是推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)術(shù)任務(wù)。 增強(qiáng)人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，是全面落實(shí)“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民軍隊(duì)和其他武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”，深化跨境改革，推進(jìn)軍民融合深度快速發(fā)展，將國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展體系，構(gòu)建軍隊(duì)一體化的國(guó)家戰(zhàn)術(shù)體系，始終是主要責(zé)任所在 十四

(一)跨軍地改革的重要制度安排；

黨的十八大以來的國(guó)防和軍隊(duì)改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破。 通過實(shí)施指揮體制改革、軍隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編制改革，形成了軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建新格局，實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)和力量體系的整體性、革命性的重建。 年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》、《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)方案》，深化跨軍改革。 全面落實(shí)黨對(duì)人民解放軍和其他武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，在軍為軍、警為民的基礎(chǔ)上，將武裝部隊(duì)序列、國(guó)務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役力量全部撤出武警，徹底理順武警部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮錄用關(guān)系。

是公安邊防部隊(duì)的改革。 將公安邊防部隊(duì)全部退出現(xiàn)役，全部轉(zhuǎn)為人民警察編制，作為建制公安機(jī)關(guān)。

二是公安消防部隊(duì)改革。 公安消防部隊(duì)全部退出現(xiàn)役，全部轉(zhuǎn)為行政編制，建成后歸應(yīng)急管理部。

三是公安警衛(wèi)部隊(duì)改革。 即使將公安警衛(wèi)部隊(duì)全部退出現(xiàn)役，全部轉(zhuǎn)移到人民警察編制的地方，也由同一級(jí)別的公安機(jī)關(guān)管理。

四是海警隊(duì)轉(zhuǎn)為武警部隊(duì)。 將國(guó)家海洋局管理的海上警察隊(duì)伍及其所有職能轉(zhuǎn)移到武裝警察部隊(duì)。

第五，武警部隊(duì)不再指導(dǎo)和管理武警黃金、森林和水電部隊(duì)。 將武警黃金部隊(duì)退出現(xiàn)役，轉(zhuǎn)為財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)編制，納入自然資源部管理。 的部分公司職能歸中國(guó)金總企業(yè)。 將武裝警察森林部隊(duì)退出現(xiàn)役，轉(zhuǎn)為行政編制，納入應(yīng)急管理部管理。 將武警水電部隊(duì)退出現(xiàn)役，轉(zhuǎn)為國(guó)有公司，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理。

六是武警部隊(duì)不再承擔(dān)海關(guān)執(zhí)勤任務(wù)。 不一次性全部撤出武警部隊(duì)海關(guān)執(zhí)勤兵力，返回武警部隊(duì)。

(二)深化跨境改革對(duì)推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化具有重要意義

武裝警察部隊(duì)由黨中央、中央軍事委員會(huì)集中領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)維護(hù)《憲法》確立的國(guó)家軍事制度的權(quán)威至關(guān)重要。 根據(jù)《憲法》第93條，“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量。 ”。 [15]跨軍改革后，武裝力量體系及武裝體系的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)進(jìn)一步統(tǒng)一。 武裝部隊(duì)在武裝力量體系中，繼續(xù)依法發(fā)揮社會(huì)管理中的強(qiáng)制功能。 各級(jí)政府不再領(lǐng)導(dǎo)武警部隊(duì)，有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益。

二是軍為軍，警為警，民為民，深化武警部隊(duì)、民兵、預(yù)備役部門的軍隊(duì)間改革，對(duì)增強(qiáng)人民軍的戰(zhàn)斗力意義重大。 軍事屬性的歸軍事、警察屬性的歸警察、民事屬性的歸民事，總是聚焦于主責(zé)主業(yè)，集中力量鍛煉“能贏”的核心能力。 通過武裝部隊(duì)改革，建設(shè)一支多能一體、比較有效穩(wěn)定、融入全軍聯(lián)合作戰(zhàn)體系的武警部隊(duì)。 深化民兵和預(yù)備役體制改革，全面提高后備力量建設(shè)水平，推進(jìn)預(yù)備役部隊(duì)和現(xiàn)役部隊(duì)一體化建設(shè)和運(yùn)用。 推進(jìn)軍民融合快速發(fā)展，構(gòu)建軍民一體化的國(guó)家戰(zhàn)術(shù)體系和能力。 設(shè)立退伍軍人事務(wù)部，使軍人成為全社會(huì)尊敬的職業(yè)。 從某種意義上說，退伍軍人事務(wù)部可以理解為“現(xiàn)役軍人放心部”。 這進(jìn)一步加深了人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的支撐體系。

五是形成廣泛聯(lián)系、服務(wù)群眾的集團(tuán)員工體系，激發(fā)集團(tuán)組織和社會(huì)組織的活力

《中共中央黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)于深化改革的決定》就集團(tuán)組織改革的框架性表現(xiàn)，比較明確地體現(xiàn)了集團(tuán)員工體系在推進(jìn)國(guó)家管理體系中的地位，比較明確地體現(xiàn)了集團(tuán)組織和社會(huì)組織在推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化中所起的作用，與集團(tuán)組織

(一)集團(tuán)員工體系在推進(jìn)國(guó)家管理體系中的地位；

黨的集團(tuán)職工是黨治國(guó)理政的重要法寶，集團(tuán)職工體系是國(guó)家管理體系中不可缺少的有機(jī)組成部分。 集團(tuán)組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶社會(huì)組織是推進(jìn)國(guó)家管理體系和管理能力現(xiàn)代化的重要參與者、實(shí)踐者，是國(guó)家和社會(huì)合作共贏的戰(zhàn)術(shù)伙伴。

值得注意的是，集團(tuán)組織和社會(huì)組織是集團(tuán)員工體系的基本單位，但有很大的差異。 集團(tuán)組織是指在全國(guó)政協(xié)中有議政席位的8個(gè)民間團(tuán)體和15個(gè)群眾團(tuán)體。 社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民間非公司單位(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))三種組織形式。

(二)深化集體組織改革，激發(fā)集體組織活力

“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”的傾向是集團(tuán)組織面臨的首要問題。 要激發(fā)集體組織的活力，首先要走“四化”，增強(qiáng)集體組織的政治性、先進(jìn)性、群眾性，更有力地建設(shè)集體組織。 改革機(jī)關(guān)設(shè)置，優(yōu)化管理模式，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，多次放眼，面向基層，力量配置、服務(wù)資源向基層傾斜，更好地適應(yīng)基層和群眾的需要。 支持集團(tuán)組織承擔(dān)與其負(fù)擔(dān)相應(yīng)的公共職能，加強(qiáng)集團(tuán)組織團(tuán)結(jié)教育，維護(hù)權(quán)益，服務(wù)群眾職能。

(三)深化社會(huì)組織改革，激發(fā)社會(huì)組織活力；

社會(huì)組織的行政化傾向是社會(huì)組織面臨的首要問題。 社會(huì)組織行政化迅速發(fā)展的結(jié)果是，政府和社會(huì)的協(xié)同治療必須發(fā)展為“混淆亂治”。 要激發(fā)社會(huì)組織活力，必須首先克服社會(huì)組織的行政化趨勢(shì)，“政退(政府行政權(quán)力退出社會(huì)組織)黨進(jìn)(黨組織設(shè)置納入社會(huì)組織)”，努力走有中國(guó)特色社會(huì)組織的快速發(fā)展道路。 達(dá)成社會(huì)組織提供的適合公共服務(wù)和處理的若干事項(xiàng)，由社會(huì)組織提供和管理，增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)管理能力，依法加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)組織的監(jiān)督管理，使社會(huì)組織在有序快速發(fā)展中充滿活力。 避免政府和社會(huì)組織的沖突、力量的抵消、雙方的敗北，推進(jìn)政府和社會(huì)組織的良性互動(dòng)、協(xié)同增效、互利雙贏。

結(jié)語(yǔ)

深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是各方面、立體式、戰(zhàn)術(shù)式國(guó)家管理體系的變革，具有劃時(shí)代的意義。 改革不是單純建立完整的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，而是建立現(xiàn)代化的中國(guó)特色國(guó)家管理體系，全面提高國(guó)家管理能力和管理水平。 這次改革的價(jià)值定位是，進(jìn)一步系統(tǒng)化黨對(duì)全體工作人員的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，提高黨的方向、謀大局、制定政策、提高促進(jìn)改革的能力和定力，為構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代化國(guó)家管理體系、提高國(guó)家管理能力奠定更堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ) 中國(guó)國(guó)家管理體系是黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的機(jī)構(gòu)職能體系和制度體系。 其目標(biāo)是建立系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行效率高的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的功能體系。 這是建立國(guó)家管理體系的主要任務(wù)。 其路徑選擇是統(tǒng)一黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。 推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體系、政府管理體系、武裝力量體系、集團(tuán)員工體系優(yōu)化和協(xié)同效率，形成國(guó)家管理體系的整體特征。 推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、政府執(zhí)政能力、人民軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力、集團(tuán)組織和社會(huì)組織活力共生共振，形成國(guó)家治理能力的整體合力。

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(責(zé)任:臧夢(mèng)雅)